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政府投融资与PPP模式 第一讲 政府投融资的大智慧 一、我们正处于资本运营时代 三、必须完整把握资本运营的逻辑体系 四、学会走资本融合之路 五、不能将资本运营妖魔化 第二讲 政府投融资的战略思维 一、眼观六路，耳听八方——从环境中寻找商机 二、反向思维，量力而行——项目选择 三、先易后难——融资模式的选择 第三讲 政府投融资的战术选择 一、融资战术概览 二、可资利用的政府投融资战术 （一）关于地方政府债券 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见 国发[2014]43号》 修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。 地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。 开发符合创新需求的金融服务，稳妥推进债券产品创新，推进高收益债券及股债相结合的融资方式。 绿色债券是指，募集资金主要用于支持节能减排技术改造、绿色城镇化、能源清洁高效利用、新能源开发利用、循环经济发展、 水资源节约和非常规水资源开发利用、污染防治、生态农林业、节能环保产业、低碳产业、生态文明先行示范实验、低碳试点示范等。 （二）售后回租 云南昆石高速公路售后回租——融资37.48亿元 天津保税区工业厂房在建工程融资租赁——36.3亿元 武汉以路桥为标的物（四座大桥）的售后回租——18亿元 （三）特许经营权融资 市政建设运营—城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理 公共交通专营权 无形资产的利用——各种冠名权 （四）信托融资模式 （五）公司上市融资 深度思考——安全吗? 第四讲 认识PPP 一、PPP的由来与意义 所谓PPP（Public-Private-Partnership），是指政府和私人社会资本的合作关系。 二、PPP原理图 三、准确认识PPP 以项目为载体，政府、社会资本、社会公众三方联系在一起； 不同主体从各自的角度出发，对PPP项目的看法和期待不同； 借助于PPP项目的实施，实现政府、社会资本和社会公众 "各有所求、各有所需、各有所得"的目标； 确保政府、社会资本、社会公众三方利益平衡是PPP项目的关键。 四、政府与社会资本的定位 政府 铁打的营盘、流水的兵； 公共利益代言人，承担无限且不可推卸的公共服务责任； 游戏规则的制定者，PPP项目的发起人。 社会资本（包括银行等金融机构） 逐利性，追求合理的投资回报； 流动性，无利可图时将会撤离； 主动性，必要时可向政府提出项目建议。 五、政府与社会资本相互关系的确定 微观与宏观两个层面决定了推进政府与社会资本合作； 推进政府与社会资本合作，拓宽了地方政府的建设资金来源渠道，也为社会资本提供了机会； 政府与社会资本的关系是"我求人"，不是"人求我"； 与社会资本的合作中，要特别防范"官本位"思想； 通过PPP合同或特许经营协议明确、约束双方的关系和责权利，并保证"公平性"。 六、区分政府与社会资本的利益 投资项目的建成包括四个层面：工程建成、技术建成、财务建成和效益建成； 同一个项目中，政府与社会资本的利益诉求完全不同，因此可以以项目为载体进行合作，否则，PPP模式不可能实施； 政府常犯的错误，是将自己视为一个一般的市场经济主体，以财政收入或财务收益为投资目标，在项目投入、产出方面与社会资本争利，导致合作失败； 社会资本也会犯错误，表现为看项目、合作时过于关注眼前利益，忽视长远利益，如只看个别项目短期收益，不看市场占有率和长期稳定收益。 第五讲 PPP的原则与模式 一、政府和社会资本合作的主要原则 1、转变职能，合理界定政府的职责定位 政府要牢固树立平等意识及合作观念，集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务，从公共产品的直接"提供者"转变为社会资本的"合作者"以及PPP项目的"监管者"。 平等是公私双方合作的基础； 加强宏观管理与服务，是市场经济条件下政府的基本定位。 2、因地制宜，建立合理的投资回报机制 根据各地实际，通过授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴、明确排他性约定等，稳定社会资本收益预期。加强项目成本监测，既要充分调动社会资本积极性，又要防止不合理让利或利益输送。 发展不平衡的状况决定了各地不可能完全一致，社会资本的收益预期决定了参与合作的意愿； 防止公共利益损失，需要把握平衡关系。 3、合理设计，构建有效的风险分担机制 按照风险收益对等原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。 建设、运营风险和法律、政策风险不是截然分开的。 4、诚信守约，保证合作双方的合法权益 在平等协商、依法合规的基础上，按照权责明确、规范高效的原则订立项目合同。合同双方要牢固树立法律意识、契约意识和信用意识，项目合同一经签署必须严格执行，无故违约必须承担相应责任。 5、完善机制，营造公开透明的政策环境 从项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面，完善制度设计，营造良好政策环境，确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确、稳妥推进。 事关公共利益、政府信用、社会资本利益，机制和政策对双方都有约束。 二、政府和社会资本合作的项目适用范围 PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。 各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。 市场化运作的水平取决于项目的财务收益状况，并因此决定了具体的操作模式； 无论何种项目、或项目的财务收益水平如何，保证社会资本合理的收益是PPP模式的基本要求。 三、政府和社会资本合作的项目操作模式选择 （一）经营性项目的操作模式 对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。 要依法放开相关项目的建设、运营市场，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。 经营性项目，按照社会主义市场经济体制的要求，本身就应当是社会资本投资的领域； 放开行业、领域的垄断，是政府未来进一步改革的方向，小政府、大市场； 为保障公共利益，政府应当依法通过授权特许经营约束投资者的行为，并对公共产品或服务的价格进行适度控制。 （二）准经营性项目的操作模式 对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。 要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。 准经营性项目的操作需要政府财政性资金或公共资源的合理投入，以保障社会资本的合理收益要求； 补贴资金或资源的方式有多种，可根据实际情况进行选择； 投资补助、贴息、财政补贴（收益补贴或价格补贴）、资源补贴等方式具有不同的特点。 （三）非经营性项目的操作模式 对于缺乏"使用者付费"基础、主要依靠"政府付费"回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。 要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。 非经营性，意味着项目没有直接的财务收益，本应由政府投资建设和经营，但市场化的投资建设和经营更具效率，因此，可采用政府购买服务的方式实现为全社会提供公共服务的目的； 政府购买服务，实质上是将一次性的建设投入和持续的运行维护成本合理分摊到较长时期，不仅减轻政府当期压力，而且有利于更早、更好地为社会提供服务。 四、政府和社会资本合作的工作机制 1、健全协调机制 按照部门联动、分工明确、协同推进等要求，与有关部门建立协调推进机制，推动规划、投资、价格、土地、金融等部门密切配合、形成合力，保障政府和社会资本合作积极稳妥推进。 －－PPP项目归根到底是投资项目，不能脱离现行投资管理体制的约束。 2、明确实施主体 按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。 －－实施主体的选择，实际上与政府投资项目的项目单位选择类似； －－实施主体不宜参与社会资本合作者的竞标选择。 3、建立联审机制 会同相关部门建立PPP项目的联审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行可行性评估，确保"物有所值"。审查结果作为项目决策的重要依据。 投资管理体制决定了建立联审机制； PPP项目可能采用的社会资本收益方式决定了建立联审机制。 4、规范价格管理 按照补偿成本、合理收益、节约资源以及社会可承受的原则，加强投资成本和服务成本监测，加快理顺价格水平。加强价格行为监管，既要防止项目法人随意提价损害公共利益、不合理获利，又要规范政府价格行为，提高政府定价、调价的科学性和透明度。 价格管理需要把握公共利益与社会资本收益之间的平衡关系； 价格管理应当以公共利益不受损害为基本前提； 价格调整应当通过公开听证制度进行。 5、提升专业能力 加强引导，积极发挥各类专业中介机构在PPP项目的资产评估、成本核算、经济补偿、决策论证、合同管理、项目融资等方面的积极作用，提高项目决策的科学性、项目管理的专业性以及项目实施效率。加强PPP相关业务培训，培养专业队伍和人才。 各类专业中介机构的作用，可以覆盖项目全过程，除了前期项目论证、实施方案论证外，还可以参与PPP项目的动态监测与评价； 法律服务机构、社会调查机构提供的服务是关键性的； 政府各个部门自身更加需要提高专业能力。 第六讲 PPP的运行管理 PPP操作流程 一、项目遴选 会同行业管理部门、项目实施机构，及时从项目储备库或社会资本提出申请的潜在项目中筛选条件成熟的建设项目，编制实施方案并提交联审机制审查，明确经济技术指标、经营服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺等核心事项。 －－项目遴选，是政府的主动行为，基于政府的主观判断； －－遴选出的项目不一定能够按照PPP模式进行，取决于社会资本的判断。 二、筛选与交易机构设计 三、合作机构的选择 四、项目公司组建 五、合同管理 项目实施机构和社会资本依法签订项目合同，明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等内容。各地可参考《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，细化完善合同文本，确保合同内容全面、规范、有效。 通用合同指南提供了基本的指引，各地可根据实际情况进行调整； 合同对协议双方具有相同的约束力，政府没有特权。 六、绩效评价 项目实施过程中，加强工程质量、运营标准的全程监督，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。鼓励推进第三方评价，对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价，评价结果向社会公示，作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。项目实施结束后，可对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价，评价结果作为完善PPP模式制度体系的参考依据。 绩效评价是全过程、动态的； 第三方评价更具公信力和说服力； 绩效评价可利用现有的项目稽察、后评价等制度、理论和方法来进行； 社会公众的第三方评价是关键。 七、退出机制 政府和社会资本合作过程中，如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时，项目实施机构要及时做好接管，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害。政府和社会资本合作期满后，要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作，妥善做好项目移交。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。 公共利益至上，是PPP模式的前提条件，PPP项目的终止、移交、退出，均不得损害公共利益。 市场交易方式退出方式下，要考虑新合作伙伴的利益诉求及其影响。 第七讲 PPP项目的八种死法 第一种 企业对未来预测不足→运营阶段市场低需求，项目低收益→最终致使企业亏损。 举例：杭州湾跨海大桥项目是以BOT形式参股的国家重大交通项目，在可行性阶段，乐观地预测到2010年大桥的车流量达1867万辆，但实际车流量还不到预期的60%，仅有1112万辆。 第二种 企业投标阶段准备不充分，而政府谈判阶段选择了经济实力不足、PPP模式经验不足的企业→建设阶段，企业高负债，阻碍项目发展→不能物有所值，政府不得不回购或取消企业特许权。 举例：墨西哥收费公路工程中政府为促成PPP项目，在投标阶段对投标人的资格条件设置过于宽松，许多经济实力不足的企业也中标。在工程建设期间这些企业对前期的工程设计投入不够，导致施工后工程结算远远超过了工程预算、投资估算，项目完工期一拖再拖。 第三种 企业前期投标阶段对成本估计不足→建设阶段成本超支→项目不能物有所值。 举例：杭州湾跨海大桥从规划阶段到竣工验收阶段10年间多次追加投资，从最初的64亿到2011年的136亿元，投资累计增加1倍多。 第四种 项目寿命期内企业经济状况恶化（由于：合同阶段签订的“非竞争性条款”受到排挤→企业与政府间通过法律途径解决合同争议；项目建成后没有实现预期利润→企业亏损）→项目最终被政府回购，不能物有所值。 举例：美国加州91号快速路项目，私营方CPTC把加州交通部告上法庭，私营方称加州交通部拓宽91号公路的计划违反了PPP合同中的“非竞争性条款”，要求政府赔偿，最终政府以比项目造价多8000万代价回购项目。 第五种 政府对项目缺乏监督管理→建设阶段的项目质量不满足要求，运营阶段市场低需求、项目低收益→企业亏损。 举例：英吉利海峡隧道项目施工时最初没有考虑建设带来的环境问题，但施工中的粉尘、污水、高温、潮湿等影响整个工程的建设，政府不得不额外增加成本，保障安全和环保。 第六种 缺少对类似、替代项目的研究→运营阶段，阻碍项目发展→政府回购或取消企业特许权。 举例：曼谷高架道路和轨道系统项目中，政府缺少对类似、替代项目分析研究，项目投入施工建设后，在相近地段遇到了其他在建的类似工程，最终导致只有13%的工程在规定的工期内完成。 第七种 建设阶段企业对项目管理不善，或政府“越位”滥用权力→运营阶段，阻碍项目发展→政府回购或取消企业特许权。 举例：墨西哥收费公路项目中政府为PPP项目的落地，要求国有商业银行提供项目融资，为企业担保，但由于项目收益低于预期，政府最终不得不承担近百亿美元的债务。 第八种 在运营阶段没有有效的营销战略→企业亏损。 举例：北京鸟巢项目中，组成联合体的三家企业都具有丰富的建设经验和优良的融资能力，但未经营过体育场馆，严重缺乏运营管理经验和体育产业资源，注定了运营模式单一。“鸟巢”完成举世瞩目的2008年奥运会后，商业运营举步维艰，效益微乎其微。 国内外PPP失败案例基本情况 第八讲 国际PPP发展趋势及特点 一、英国PPP的起源与发展 英国率先提出了公私伙伴关系的概念，这种演变主要经历了三个阶段： 第一阶段：私有化阶段 第二阶段：立约承包阶段 第三阶段：鼓励私人投资行动(Private Finance Initiative，PFI)阶段 第一阶段：私有化阶段 私有化是指把整个企业的所有权和经营权都交给私人部门。从上世纪80年代早期开始，撒切尔政府大规模出售国有企业，私有化运动开始启动。 第二阶段：立约承包阶段 上世纪80年代和90年代，英国通过立法强制要求地方政府通过竞争性招标的形式，把诸多公共服务合同承包给那些能力评估级别高并且能够高效提供所需服务的私人部门。这些公共服务包括垃圾回收、街道清扫、学校卫生与饮食服务、计算机服务、法律服务、人事服务以及住房管理等。从客观的角度，这种方法可以有效降低辅助性服务成本。但由于被承包的公共服务很少能达到预期的效果，且遭到消费者的极力抵制，所以，英国于1997年取消了强制性立约承包。 第三阶段：鼓励私人投资行动阶段 1989年，英国废除了严格限制引进私人资本投资公共资产的规定。为了鼓励私人资本进入卫生和地方政府部门，1992年，英国首次提出鼓励私人投资行动(Private FinanceInitiative，PFI)的概念。 在这一方式下，公共部门与私人部门供应商会签订长期的服务合同，该合同一般都会注明资产要求，因此需要私人部门资本的投入。鼓励私人投资行动的优点在于可以获得私人部门的管理技术优势和财力支持，但核心服务仍然由公共部门提供。鼓励私人投资行动更关注服务和资金效益，这与前一阶段具有强烈价格导向的立约承包形成鲜明的对照。 PFI是英国PPP最典型的形式，因而很多人将PFI视作PPP的代名词。上世纪90年代中期，因为缺乏综合协调和充分的优先排序，大量项目过快实现投资导致PFI的发展受到阻碍。 二、英国政府采取了促进公私合营模式、鼓励私人投资行动发展的相关措施 第一，成立促进PPP的政策工作小组。 第二，消除了实施PPP的法律障碍。 第三，采取并建立更加灵活的公私伙伴关系模式。除了英国经常采用的DBFO模式外， DBFT、BOT和BOO等其他公私伙伴关系模式也得到了发展，更好地适应了不断变化的公私部门政策环境和实际需要。 第四，确定了项目重点和优先顺序。 三、英国发展PPP的核心理念 英国发展PPP的核心理念是要实现“资金的价值” (value for money，VFM)，这主要体现在四个方面：一是为项目从设计、建设到运营的整个生命周期提供一个持续的激励；二是给公共服务带来新的创造性思维；三是将服务风险向私人部门转移；四是市场的竞争压力可以使政府从私人部门那里获得效率，改善政府部门官僚作风。 PPP的实施要求政府实现服务供给文化的转变，政府需要打破传统的一些制度安排，更注重工作效率和支出效率，强调为“顾客”服务。 四、政府的职责与管制问题 英国政府主要通过两个控制机制来解决问题：一是市场的力量即合同强制竞争招标；另一个是以会计、财务信息和批准为内容的控制机制。 PPP在英国的发展还是非常迅速并取得了良好的预期效果。英国财政部对已经完成的主要PPP项目的调查显示，88%的项目能够按时或提前完成，并且没有出现因为工程建设超出预算而要求公共部门承担额外费用的情况，75%的公共部门合作者认为他们的PPP项目在运营中的表现能够达到预期或比预期的还要好。而在以前的调查中，70%的非PPP项目都会延期完成并且73%的项目都会超出预算。 五、美国PPP的起源和发展 上世纪80年代和90年代，为了在不提高税收的前提下向不断增长的人口提供公共服务，美国政府开始采用PPP方式。 但与大多数国家一样，PPP对于美国并不是新生事物，美国很久以前就在使用各种形式的PPP。大部分的交通、水利及其他的公共服务最初都是由私人部门与联邦、州或地方政府共同建设的，只是没有将这种方式进行系统的理论研究和实践总结。19世纪60年代建立的横贯美国大陆的铁路就是一个政府与私人铁路公司合作的成功案例。 美国采用PPP来提供公共服务的7个原因 节约成本 政府工作人员和专业知识的缺乏 缺少政府政治领导能力的支持 灵活性 增加创新 提高效率 获得高质量的服务 应用情况 目前在美国，公私伙伴关系己经延伸到了几乎所有的公共部门，从学校、医院、监狱到输油管道、交通运输、垃圾处理，甚至在军事、航空航天等领域都出现了PPP的方式，私人部门参与基础设施建设的力度日益加强。在联邦政府中，所签PPP合同金额约占预算支出的七分之一，其中三分之二用于国防部。 美国PPP的特点 美国PPP与英国相比更具有多样性。美国作为一个联邦制国家，各个州和地方政府都具有比较大的自治权，因此，各个州及地方政府会根据自己的要求实行不同模式和不同程度的PPP。另外，美国没有像英国那样建立一个统一的政府机构推动PPP的发展，也没有形成一个独特的、作用突出的PPP模式。 PPP确实在美国面临很多阻力。阻力之一来源于美国的税收体制。因为根据法律规定，美国的联邦政府和州政府有权发行债券。债券是免税的，而私人部门融资则要缴税，这就使私人投资的成本高于政府投资，在客观上无法促进私人部门的参与。另外，由于美国是一个劳工组织比较发达的国家，劳工组织的压力也使得美国在推进PPP的过程中面临很大的阻力。 六、香港地铁+物业融资模式 香港地铁公司自1975年成立以来，其发展大致经历了公用事业单位阶段、私营化阶段以及异地扩张阶段。目前，香港地铁公司是世界上运营效率最高、盈利情况最为理性的地铁公司之一。其核心的盈利模式可总结为“地铁＋物业”的组合。香港政府将拟建地铁项目的建设权、运营权与地铁周边的土地使用权同时授予铁路公司，由铁路公司将铁路与物业同步规划，同步建设。通过铁路建设使物业实现快速增值；通过物业发展为铁路带来新的客流，实现“1+1>2”的协同效应。铁路公司以出售或出租优质物业所创造的资本收益弥补铁路建设和运营成本，并取得合理的投资、运营回报。 尾声 问题与出路 PPP立法刻不容缓 PPP的立法在业内已经呼吁了很久，但是由于各方认识不同，实际操作经验不足，加上立法的法定程序较多，导致相关法律迟迟不能出台。 尽快统一社会认识 目前的PPP操作，虽然两大部委陆续通过示范项目等方式进行推广，但是实际上社会各方，都对PPP存在的各自的片面性理解。 比如：两大部委对PPP操作存在不同规定，众多政府部门依然把PPP作为融资工具，众多建设型企业，仍然作为施工利润获取形式；众多民企和央企，依然存在着政治与经济优势的争抢等；最多涉及的普通人不知道如何行使法律赋予的参与、监督权力等。 加强对PPP参与方的管理 PPP参与方，涉及政府、社会资本、金融机构、建设单位、中介咨询机构等等，目前看，这些参与方对现行文件的执行还很缺乏管理。 比如，即使是政府方，对相关信息公开的执行力度就很有限。包括示范项目的评审，也依然缺少社会参与，对项目执行情况缺少实际督导，导致很多示范项目充其量也就是个试点项目。
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