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公共财政与政府投融资管理 臧日宏 教授 第一讲 夯实基础 财政到底是什么关系 一、明确职能，统筹兼顾 二、什么是财政？ 想一想：有哪些社会财富的分配方式？ 三、从整体中把握财政 政府财政收入来源 四、我们的财政怎么了 财政不断改革中，至今没有停止…… 复式预算 部门预算 国库集中支付制度 转移支付制度 国债制度 税收制度 五、财政改革新政的内容 六、政府为什么要进行投融资？ 市场失灵 政府的职能 （一）提供公共产品的需要 （二）政府经营城市的需要 （三）城镇化的需要 研究表明，城镇化率每提升1个百分点，地方政府公共投资需求将增加5.9个百分点。 仅解决社会保障和公共服务，农民市民化成本至少人均10万元。在未来20年，要将4亿到5亿进程农民完全市民化，至少需要支付40万亿到50万亿的成本。而“十二五”期间，按7%的经济增长率计算，地方政府财政收入才约为70亿元。缺口很大。 七、走对路——融资模式的选择 八、搭对车——融资方式的选择 第二讲 政府债务的由来与认知 一、国债理论的演进 （一）大萧条以前的正统国债理论－国债有害论 18世纪大卫·休谟的“国债亡国论” 国家发行国债必然会引起粮食和劳动价格的上升 支付国债利息要增加税收，会增加劳动者的负担 国债券大部分掌握在以食利为生的有闲人那里，鼓励了寄生生活。 国债券如果为外国所持有，会使国家变为外国的附庸 国债理论的演进 亚当·斯密 国家之所以举债是因为当权者奢侈而不知节俭。 国债助长了战争 国债所筹资金是用于非生产性支出，会导致国家的衰败。 国债将产业资本专门用于非生产用途，减少了现存资本，妨碍了生产。 只有在战争继续的情况下，才可以发行国债。 大卫·李嘉图 国债是“空前的无比的灾祸”，税收优于国债。 国债理论的演进 （二）凯恩斯学派－国债新哲学论 第一，以国债支持财政赤字的实行，可以直接或间接地扩大社会总需求，从而消除经济危机和解决失业问题。 第二，国债是经济危机时期刺激经济增长的必须条件，国债的利与弊应当从刺激经济增长的角度去考察、去评价。 第三，国家的资产与负债可以相互抵消。虽然政府欠下了巨额债务，但同时也添置了资产。 第四，国债不仅不会造成下一代的负担，而且为下一代增加可继承的遗产。 第五，国债可以随经济的发展而不断增长。 第六，国债可以作为政府调节和干预经济的重要杠杆。 发行国债能否引起通货膨胀？ 向居民举债 向企业举债 向商业银行举债 向中央银行举债 1997年债务负担率 美国 62.1% 日本 97.3% 德国 59.9% 英国 59.0% 法国 59.8% 泰国 20.9% 菲律宾 52.7% 韩国 16.0% 巴西 47.7% 墨西哥 28.0% 西方发达国家由金融危机→经济衰退→债务危机 发达国家债务 美国国债总额已达14.083万亿美元的新高。逼近美国法定国债的上限14.294万亿美元，相当于美国人均负债4.53万美元。 根据美国银行美林的数据，虽然2010年12月份以来美国国债价格已大跌约2.4%，但全年的平均投资回报率依然在5.27%左右。2010年的美国商业票据和国债平均认购倍数约为2.5。 根据美国国家预算局的预测，到2015年美国国债和GDP的比例肯定会超过150%，甚至更高，会超过200%。这种情况其实我们可以讲美国现在已经陷入了一个债务危机. 美国自己包含联总会(FED)+各州政府+地方政府+美国退休基金+国内基金等,大约持有14万亿国债的68%, 约为9.7万亿美元. 欧债问题 二、我国国债的历史回顾 1950年人民胜利折实公债 1954－1958年国家经济建设公债 1959－1980年20年的国债空白期 原因是什么？ 中国中央政府30年债务/GDP比率 第三讲 我们做了什么 一、债务告急 2013年4月9日国际惠誉评级公司将中国主权信用等级从1999年下调一个等级，认为中国地方政府债务问题十分严重。 2013年6月27日，国家审计署报告指出：部分地区和行业债务风险凸显，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率已超过100%，最高达189%。 这9大城市为：南京、成都、广州、合肥、昆明、长沙、武汉、哈尔滨、西安。 2013年7月26日，国务院急电国家审计署暂停所有项目，立即开始审计地方政府债务。对地方债务紧急大摸底。 二、付诸行动——审计风暴 2012年11月至2013年2月，审计署对15个省、3个直辖市本级(以下统称省本级)及其所属的15个省会城市本级、3个市辖区(以下统称省会城市本级)，共计36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况进行了审计。 此次审计共涉及的903个政府部门和机构、223个融资平台公司、1249个经费补助事业单位、83个公用事业单位、273个其他单位、22240个项目，共75 559笔债务。 将地方政府性债务划分为政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的或有债务和政府可能承担一定救助责任的其他相关债务。 三、审计发现的主要问题 （一）部分地区债务规模增长较快，一些省会城市本级的债务风险凸显。 36个地方政府本级中，有11个省本级和13个省会城市本级2012年债务规模比2010年有所增长，其中4个省本级和8个省会城市本级债务增长率超过20%。一些省会城市本级债务率和偿债率指标偏高，2012年，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。 有13个省会城市本级政府负有偿还责任债务的偿债率超过20%，最高的达60.15%；如加上政府负有担保责任的债务，偿债率最高的达67.69%。由于偿债能力不足，一些省会城市本级只能通过举借新债偿还旧债，5个省会城市本级2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%，最高的达38.01%。14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元，其中2个省会城市本级逾期债务率超过10%，最高的为16.36%。 三、审计发现的主要问题 （二）部分地方以土地出让收入为偿债来源的债务余额增长，但土地出让收入增幅下降，偿债压力加大。 2012年底，4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元，占这些地区政府负有偿还责任债务余额的54.64%，比2010年增长1183.97亿元，占比提高3.61个百分点；而上述地区2012年土地出让收入比2010年减少135.08亿元，降低2.83%，扣除成本性支出和按国家规定提取的各项收入后的可支配土地出让收入减少179.56亿元，降低8.82%。这些地区2012年以土地出让收入为偿债来源的债务需偿还本息2315.73亿元，为当年可支配土地出让收入的1.25倍。 三、审计发现的主要问题 （三）部分地区高速公路债务规模增长较快，偿债压力较大。 有10个省本级2012年底高速公路债务余额比2010年有所增长，增长额2156.59亿元，增长率为36.88%。在债务规模快速增长的同时，受经济增速放缓、货车流量下降、重大节日免收小型客车高速公路通行费等因素的影响，高速公路车辆通行费收入出现减收，一些地区高速公路债务偿还压力较大。2012年，有8个省本级通过举借新债偿还高速公路债务453.85亿元，其中4个省本级高速公路债务的借新还旧率超过50%，3个省本级已出现逾期债务17.15亿元。 三、审计发现的主要问题 （四）部分取消收费地区的政府还贷二级公路债务偿还面临较大压力。 截至2012年底，在2011年底前已取消收费的15个省份中，12个省本级和9个省会城市本级负责偿还的政府还贷二级公路债务余额1311.61亿元，比2010年增加423.93亿元，增长47.76%。2012年，有6个省本级和1个市本级通过举借新债偿还政府还贷二级公路债务170.69亿元，借新还旧率为66.92%；3个市本级和1个省本级已出现逾期债务31.09亿元。 三、审计发现的主要问题 （五）一些地方通过信托、融资租赁、BT和违规集资等方式变相融资现象突出。 随着国家对地方政府性债务管理的加强和银行对地方政府及其融资平台公司信贷投放的从紧，一些地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT(建设—移交)、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资的现象较为突出。 三、审计发现的主要问题 (六)融资平台公司退出管理不到位，部分融资平台公司资产质量较差、偿债能力不强。 (七)债务制度不够完善，债务资金管理使用不够规范。 第四讲 我们该怎么办 一、国外地方政府债务监管经验 国外地方政府主要从事前规则、事中监督、事后危机处理机制三个方面对地方政府债务进行监管的。 （一）事前规则 国外地方政府进行事前监管的事前规则主要包括“黄金法则”和信用评级。 “黄金法则”即只允许地方政府为资本性的项目举债、禁止借债弥补经常性支出的赤字。在实际应用过程中，“黄金法则”通常通过平衡预算规则来实现。如：在美国，所有地方政府都要求平衡预算；在德国，地方政府仅可因投资目的而举债；在西班牙，短期借贷只可用于现金流转的需求，长期只可用于公共投资项目。 国外很多国家要求地方政府在进入市场融资前必须获得信用评级。 除了“黄金法则”和信用评级，地方政府进行债务监管的事前规则还包括财政和债务信息的透明化以及禁止中央政府为地方政府的债务兜底。 （二）事中监督 国外地方政府主要是通过中期预算和建立地方债务风险预警体系来控制地方政府债务风险的。 经验表明，地方政府债务危机在发生前总是有征兆的。因此建立一个地方债务预警体系有助于监督地方政府的财政运行状况并预测可发生的债务危机。 建立地方债务风险体系，需要从以下几方面着手：①建立科学的地方债务风险衡量方法；②建立地方债务风险预警指标体系；③以中期核算框架制度规范地方债务行为，控制风险。 （三）事后危机处理机制 地方政府债务危机主要通过两个途径来处理：司法程序和行政干预。司法程序主要依靠法院决定债务的清偿和重组，行政干预主要由上级政府作为债务清偿和重组的决策者。 国外学者Liu和Waibel（2008）把地方债务的事后危机处理机制归纳为三个部分：第一部分是定义地方债务危机处理的触发机制，也就是明确在什么情况下开始实施事前规定的处理地方债务危机的一系列措施；第二部分是调整地方财政的措施，其核心是把地方政府的收入和支出匹配起来，把地方政府的举债规模和它的还债能力匹配起来；第三部分是协调债务人和债权人的谈判，包括进行必要的债务重组等。 另外，地方政府也可以通过购买债券保险的方式来应对债务危机。 二、认识债务风险的破坏性 90年代的俄罗斯债务危机 2008年的美国金融危机 三、规范投融资行为 明确投资目标 防范道德风险 四、加强预算管理 财权与事权的统一 分税制下的转移支付制度的完善 利用好部门预算 五、利用好金融市场 地方政府融资与货币市场 同业拆借、票据贴现和承兑市场、短期政府债券市场（短期融资券与中期票据）、证券回购市场 地方政府融资与资本市场 股票市场、债券市场、基金市场、信贷市场、产权市场、资产证券化市场 六、直接融资模式 股权融资 私募股权融资和公募股权融资 债券融资 发行地方政府债券，列入省级预算 城投公司或公用事业公司通过证券化融资，如南京城建污水处理收费资产证券化融资 发行城投债券 七、间接融资模式 政策性银行信贷融资 商业银行信贷融资（目前禁止） 非银行金融机构借入 租赁融资 信托融资 第五讲 PPP模式与公共项目财政投资的转型 一、PPP模式——一种传统、两项革命 所谓PPP（Public-Private-Partnership），是指政府和私人社会资本的合作关系。政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。 PPP模式以政府与私人部门间的特许权协议为基础，公共部门通过特许权安排掌握项目主动权，并有效借助私人部门的专业能力，同时实现向私人资本的风险分散；私人部门对项目评估、决策、投融资、建设和运营全程参与，其获益途径可以来自于项目运营和特许权实施，也可以通过获得与项目不相关的其它公共资源（例如：税收优惠、沿线优先开发权、其他业务牌照等等）来实现。由此，PPP模式有效解决了财政直接投资在效率方面的固有顽疾，同时在公、私两部门间建立紧密的利益联系，规避私人部门道德风险。 一、PPP模式——一种传统、两项革命 传统公共项目的资金来源限于公共财政，民间资本只能通过信贷、置换等资本运作的方式介入。导致效率低下，管理乏力，政府负担过重。 PPP模式实现了公共项目操作两个方面的革命： （1）公共项目融资模式从传统的信用融资向项目融资转变。 （2）公共物品及服务的供给从传统的政府购买向私人资本对公共财政领域合理参与转变。 二、PPP模式推动公共项目财政投资业务转型的意义 （一）PPP模式与政府事权、支出责任划分 PPP模式下，财政投资事权以产权为基础，并且通过产权安排来实现，而支出责任则是以项目公共目标为基础，各级财政通过对项目的参与（包括多级财政共同参与）履行事权。如此，PPP模式真正做到了产权清晰，风险和收益相匹配，能够有效调动地方与中央的两个积极性。 二、PPP模式推动公共项目财政投资业务转型的意义 （二）PPP模式与预算管理 （1）PPP模式可以成为财政投资预算权责发生制计量的基础。 （2）PPP模式可以成为财政投资预算跨年度试算平衡的基础。 （3）PPP模式对实施财政余额管理是一种有益推动。 二、PPP模式推动公共项目财政投资业务转型的意义 （三）PPP模式与政府负债模式及宏观调控 从债务关系来看，政府负债转向间接的有限负债。通过设立具有独立法人资格的SPV，PPP使政府债务义务多了一道屏障；通过政府对项目的有限担保，PPP模式保证了政府债务存量更多地表现为有限（或有）负债； 另一方面，从债务融资来看，政府负债转向直接公共融资。 二、PPP模式推动公共项目财政投资业务转型的意义 （四） PPP模式应用于公共项目领域，有利增进公共福利。 其一，相对于政府而言，市场在公共项目实施过程中更接近和了解，并能有效实现居民公共需要。 其二，PPP模式下，公共项目在投资引入、运行管理和成本收益方面，都面临来自市场的竞争，公共项目的决策与经营效率都将大幅提升，这是公共福利增进的重要途径。 三、PPP模型图 四、什么类型的项目适合做PPP 五、PPP项目涉及的主要问题 六、PPP操作流程 细节1---筛选与交易机构设计 细节2——合作机构的选择 细节3——项目公司组建 必须掌握的技巧 学会参股 学会控股 （一）辨机理，会参股，不以金钱论英雄 某甲个人拥有一个企业，经营状况良好，现有乙和丙二人要求入股，共同组成一个新公司，注册资本为1000万元。经多次协商，甲实际出资500万元，乙实际出资400万元，丙实际出资350万元，从而获得的在新公司中甲、乙和丙的股权比例分别为50％、30％和20％。 请确认注册资本和实收资本的数额。 股权分析 资本运营启示录——参股谋略 不以金钱论英雄 关注价值！ （二）巧计谋，善控股，不以股权论英雄 资本运营启示录——学会控股 以小博大 不以股权论城池 不求所有，但求拥有 细节4——项目合同设计 细节五——融资安排 七、PPP的若干模式 BOT（建设-经营-移交） BOO（建设-拥有-经营） BOOT（建设-拥有-经营-移交） TOT（移交-经营-移交） BT（建设-转让） 1.经营性项目。 对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。 2.准经营性项目。 对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。 3.非经营性项目。 对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。 八、北京地铁4号线案例 北京地铁4号线是我国城市轨道交通领域的首个PPP项目，该项目由北京市基础设施投资有限公司（简称“京投公司”）具体实施。2011年，北京金准咨询有限责任公司和天津理工大学按国家发改委和北京市发改委要求，组成课题组对项目实施效果进行了专题评价研究。评价认为，北京地铁4号线项目顺应国家投资体制改革方向，在我国城市轨道交通领域首次探索和实施市场化PPP融资模式，有效缓解了当时北京市政府投资压力，实现了北京市轨道交通行业投资和运营主体多元化突破，形成同业激励的格局，促进了技术进步和管理水平、服务水平提升。从实际情况分析，4号线应用PPP模式进行投资建设已取得阶段性成功，项目实施效果良好。 北京地铁4号线的PPP模式 4号线PPP项目合同结构图 北京地铁4号线PPP项目招商组织架构 票价补偿和返还机制 4号线的监管体系 九、PPP模式应用的现实挑战 （一）风险分担和利益分配 主要涉及政府担保、调价机制和特许期调整这三个决策问题。第一，对于如何确定项目中财政投资和担保最优规模及比例，如何实现连续投入的动态管理，以及通过合理风险转移加强激励和促进保险投入。第二，公共产品或服务的定价问题尤为复杂。第三，项目中的财政资金和特许权等公共资源，形成繁杂的有形、无形资产，甚至是商誉资产，其评估和定价具有相当难度，合理确定特许权配置和特许期调整是关键所在。 （二）监管与市场自律的衔接 PPP模式面临一些特殊问题，例如公共利益和市场机制协调，价格管制与公平竞争兼容，项目退出市场以及主体退出项目时的平稳性等等，总体来看，无非是监管与市场自律的衔接问题，包括价格监管、服务质量监管、退出监管和项目后评价监管等在内的全方位立体监督管理。 （三）公共利益与有限政府建设 有限政府如何通过市场化的PPP模式项目运作实现公共产品和服务的有效提供。
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