政府城投公司的市场化转型

——方向、路径与实操解析

课程背景

近年来，政府城投公司作为地方基础设施投资与城乡建设的主力军，在经济下行压力与政府隐性债务管控趋严的双重环境下，面临转型发展的重压。城投平台既承担政府功能性任务，又必须迈向市场化、提升自身盈利能力，实属两难。缺乏自主经营能力、盈利模式单一、依赖财政输血、市场竞争力不足，成为阻碍城投长期发展的主要瓶颈。因此，系统推进市场化转型，不仅是城投机构生存、壮大的必由之路，也是地方经济可持续发展的现实需要。

本课程围绕政府城投公司的市场化转型，系统梳理城投发展的历史演变、现状与挑战，深度剖析市场化转型的理论框架及现实路径，阐释五大转型方向和六大落地步骤，并结合大量正反案例、难点问题，帮助全面掌握理论、方法及操作实践，实现从认知到应用的全面提升。

课程收益

● 准确把握城投发展方向，助力企业合规、创新、稳健经营

● 提升组织市场化运作、投融资与风险管控能力

● 系统梳理模式创新与转型路径，拓宽业务增长空间

● 提升组织对外合作、产业协同与城市运营服务能力

● 全面掌握城投市场化转型理论及应用路径，提升决策与执行力

● 深入理解五大转型方向和六大转型步骤，可独立设计转型方案

● 具备分析复杂问题与创新解决问题的专业技能

● 能够指导本部门或团队高效推进市场化转型实践

课程时间：2天，6小时/天

课程对象：地方政府、园区管委、城投平台、投资开发建设运营等单位等

课程方式：政策分析+梳理讲习+典型案例+实操解析等

课程大纲

第一讲：城投公司变革的背景与现实挑战

一、政府城投行业现状深度剖析

1）萌芽期（1990-2008年）：基建融资工具定位

2）扩张期（2009-2017年）：债务驱动规模扩张

3）转型期（2018年-至今）：政策倒逼市场化改革

1）体制困境：政企边界模糊，行政干预普遍

2）运营瓶颈：业务结构失衡，盈利能力薄弱

1）核心政策压力:债务管控趋严

2）监管趋势：市场化导向明确

二、市场化转型的价值与必然性

1）城市服务升级的核心载体

2）地方经济增长的重要支撑

1）破解“土地财政依赖”的关键路径

2）培育新兴产业的“孵化器”

3. 风险应对与可持续发展

1）化解债务风险的根本手段

2）应对政策变化的必然选择

负面案例解析：转型滞后引发的链式风险

正面案例解析：模式创新带动可持续发展

第二讲：市场化转型的五大方向（典型案例）

方向一：综合服务商（城市服务运营商）

1）破解“代建依赖”，获取稳定现金流

2）降低对财政补贴和土地融资的依赖

1）从“单一基建代建”转向“全链条城市服务”

2）核心是“公益服务市场化运营”

1）资源整合能力：整合政府服务需求及社会服务商资源

2）数字化运营能力：如智慧城管平台

3）成本控制能力：通过规模化运营降低单位服务成本

1）需求梳理：承接政府“购买服务”清单

2）业务整合：并购专业服务商补短板

3）数字化赋能：搭建智慧服务平台

1）短期（1-2年）：城市服务营收占比达30%，毛利率不低于15%

2）中期（5年）：覆盖全市80%以上城市服务需求，市场化营收比超50%

3）长期：成为区域领先的城市服务品牌，具备跨区域拓展能力

典型案例：单一服务困境

成功案例：多元化城市服务模式创新

方向二：产城开发商（片区开发运营商）

1）破解“土地财政依赖”

2）通过产业培育获取长期税收返还与运营收益

3）实现片区开发“自平衡”

1）从“单一土地整理”转向“片区全链条开发”

2）核心是“以产兴城，以城促产”

1）产业规划能力

2）招商运营能力

3）资金平衡能力

1）片区定位：差异化产业规划

2）开发模式：“滚动开发+政企合作”

3）运营增值：园区全周期服务

1）短期（1-2年）：完成1个片区开发，引入龙头企业2-3家，土地收入覆盖前期投入

2）中期（5年）：片区产业产值达50亿元，税收达5亿元，运营收益占比超30%

3）长期：形成“开发-运营-复制”模式，拓展2-3个新片区

失败案例：无序开发带来的负面效应

成功案例：片区全链条开发模式突破

方向三：国企控股者（国有资本运营平台）

1）破解地方国企“小散弱”问题

2）通过集团化运营提升国有资产效率，增加国企利润上缴

1）从“分散持股”转向“集团化国有资本运营”

2）核心是实现国有资产“保值增值”

1）资源整合能力

2）战略管控能力

3）财务管控能力

1）国企整合：“横向合并+纵向整合”

2）股权优化：“控股核心业务+参股培育业务”

3）管控模式：“战略+财务”双管控

1）短期（1-2年）：完成本地核心国企整合，集团资产规模翻倍，融资成本降低1%

2）中期（5年）：国有资本收益率达8%，国企利润上缴达5亿元/年

3）长期：培育1-2家上市子公司，具备区域影响力

失败案例：小而散内耗的僵化陷阱

成功案例：集团化运营的全面提升

方向四：创投孵化器（产业投资平台）

1）破解“产业空心化”问题

2）增加长期税收和就业，摆脱对土地开发的短期依赖

1)从“被动基建投资”转向“主动产业投资”

2）核心是“以投代招、以投促产”

1）产业研判能力

2）投后赋能能力

3）退出管理能力

1）基金设立：“母基金+直投”组合

2）投后赋能：“政策+资源”双支持

3）退出路径：“IPO+并购”为主

1）短期（1-2年）：管理基金规模达50亿元，投资企业20家，带动就业1000人

2）中期（5年）：培育上市企业3-5家，被投企业年税收达3亿元，投资收益超10亿

3）长期：形成“投资-培育-退出-再投资”的良性循环，成为区域产业投资标杆

失败案例：盲目投资引发亏损

成功案例：产业投资带动区域升级

方向五：城市金融家（资本运营平台）

1）破解“融资渠道单一”问题，降低融低成本

2）为本地产业提供金融支持，形成“金融-产业”良性互动

1）从“单一融资”转向“多元资本运营”

2）核心是“以资本服务实体”

1）金融创新能力

2）资产盘活能力

3）风险控制能力

1）融资创新：“多元化+低成本”

2）资产证券化：“存量变增量”

3）供应链金融：“服务产业+增加收益”

1）短期（1-2年）：创新融资占比达30%，融资成本降低0.5%,资本营收5亿元

2）中期（3-5年）：资产证券化规模达50亿元，供应链金融服务超100家，ROE12%

3）长期：成为区域综合金融服务平台，具备跨区域金融服务能力

失败案例：财务操作违规惹的祸

成功案例：多元资本运营驱动企业腾飞

第三讲：市场化转型的六步落地法

第一步：定位——准确定位五大转型方向

1）“因地制宜”原则

2）“能力匹配”原则

3）“风险可控”原则

1）资源盘点：“三清单”梳理

2）方向筛选：“SWOT-矩阵”分析

3）目标拆解：“三年行动计划”

1）资源盘点的全面性

2）方向筛选的客观性

3）目标拆解的可行性

1）建立“转型定位论证委员会”

2）开展“小范围试点”

3）动态调整

实操案例：如何定位其转型方向？

第二步：化债——纾解地方存量债务压力

1）“分类处置”原则

2）“成本优化”原则

3）“风险共担”原则

1）债务盘点：“四清”工作

2）化债措施：“五招组合拳”

3）方案落地：“一债一策”

1）债务盘点的准确性

2）资产处置的效率

3）金融机构的协商

4. 关键把握

1）建立“债务化解专班”

2）动态监测债务风险

3）合规底线

实操案例：如何化债以轻装前行？

第三步：整合——重组平台优化资产

1）“整合为主”原则

2）“优进劣出”原则

3）“产业协同”原则

1）平台整合：“横向合并+纵向升级”

2）资产优化：“三进三出”策略

3）资产确权：“清产核资+权属登记”

1）平台整合的人事安排

2）资产注入的合规性

3）资产剥离的定价

1）制定“整合过渡期方案”

2）建立“资产动态管理台账”

3）同步提升管理能力

实操案例：如何重组资产做强做大？

第四步：治理——完善公司治理与政企权责

1）“政企分开”原则

2）“三会一层”制衡原则

3）“市场化激励”原则

1）政企权责划分：“三张清单”明确边界

2）公司治理完善：“三会一层”规范运作

3）激励机制设计：“短期+长期”结合

1）外部董事的独立性

2）激励机制的公平性

3）容错机制的落地

1）聘请专业机构设计治理方案

2）加强治理培训

3）动态评估优化

实操案例：如何完善治理激励人才？

第五步：扩融——多渠道多手段扩展融资

1）“渠道多元”原则

2）“成本匹配”原则

3）“合规优先”原则

1）融资渠道拓展：“五大渠道”突破

2）融资成本控制：“四招降本”

3）融资风险管控：“三道防线”

1）创新融资产品的合规性

2）战略投资者的选择

3）融资资金的用途监管

1）组建专业融资团队

2）与金融机构建立长期合作

3）加强政策研究

实操案例：如何创新扩融以壮其身？

第六步：增效——做强主业提升业绩

1）“主业聚焦”原则

2）“成本领先”原则

3）“价值增值”原则

1）主业优化：“一主两辅”业务结构

2）运营提效：“三化”管理工具

3）商业模式创新：“基础服务+增值服务”双轮驱动

1）主业选择的准确性

2）数字化赋能的实用性

3）增值服务的客户粘性

1）建立“主业KPI考核体系”

2）开展“运营效率对标”

3）动态优化商业模式

实操案例：如何做强主业提升业绩？

【破解难题与案例复盘：市场化转型实务透视】

一、高频难题及破解之道

1）难题表现：无明确转型方向、无系统规划；、无责任机制

2）破解之道：顶层设计“三定”、规划落地“三化”、外部智库支撑

1）难题表现：薪酬“大锅饭”、晋升论资排辈、创新不敢试

2）破解之道：薪酬改革“三挂钩”、晋升通道“双轨制”、容错激励“三明确”

二、典型案例分析与实操经验萃取

1. 案例背景展示

——省级城投转型标杆：某省城市发展集团

1）顶层设计清晰

2）政企协同到位

3）人才与激励支撑

4）风险管控有效

5）待改进空间：产业招商能力不足，数字化运营滞后

1）平台整合“省带市”模式

2）资产优化“注入+剥离”组合

3）融资创新“债券+REITs”双轮驱动

1）省级城投：可借鉴 “省带市” 整合模式，聚焦产城开发与资本运营，通过产业投资带动区域经济；

2）市级城投：优先转型综合服务商或产城开发商，依托本地基建需求与产业基础，逐步拓展市场化业务；

3）县级城投：聚焦综合服务商（如市政养护、环卫服务），避免盲目转型创投、金融等高端领域，以“小而精”实现盈利

通用建议：

1）转型初期聚焦1个方向，避免贪多求全

2）建立专业团队，引入外部智库

3）重视数字化与激励机制，提升运营效率与员工积极性